Sodoma e i sette peccati normativi in materia di digitalizzazione documentale
di Andrea Lisi (*)

Un viaggio semi-serio e dissacrante sulle ultime novità normative in materia di gestione elettronica documentale



Sono qui sotto l’ombrellone, durante la agognata pausa estiva e - mentre lo sguardo corre a balzi lungo le pagine di un romanzo di Gianrico Carofiglio, il mare azzurro-turchese e qualche corpo dolcemente abbronzato - un pensiero mi assilla: ma, a parte la vicenda barese che ha coinvolto il Premier, meticolosamente raccontata dalla stampa nazionale e estera, qualcuno ha fatto il punto con chiarezza sulle recenti perversioni normative in materia di digitalizzazione documentale?

Il nostro legislatore (o chi si è spacciato per lui in quest’ultimo periodo a colpi di fiducia) sembra ossessionato da una sorta di disturbo ossessivo-compulsivo: abbiamo, infatti, assistito impotenti in questi mesi ad un’autentica orgia di leggi e regolamenti in materia di PEC, firma digitale, dematerializzazione, conservazione sostitutiva e fatturazione elettronica!

“Non importa cosa scriviamo nei nostri commi e articoli di legge: l’importante è che se ne parli!”; questo sembra essere stato il motto di chi si è occupato della materia nei Palazzi del Potere. Ma, come spesso succede quando si scrivono male le leggi, pur sull’onda dell’entusiasmo e con la speranza di perseguire principi giusti, gli effetti possono risultare devastanti e comunque ritorcersi contro quello stesso mondo digitale che si voleva in qualche modo incentivare e cavalcare.

Proviamo allora oggi a verificare, con dovizia di particolari e pur consapevoli di poter turbare il comune senso del pudore, i sette peccati capitali in cui è incorso il legislatore in quest’ultimo periodo.

1) L’Ansia da prestazione ovvero le nuove regole tecniche sulla firma digitale che nascono già vecchie
Dopo oltre 5 anni di attesa, arrivano finalmente le nuove Regole Tecniche sulla Firma Digitale (DPCM 30 marzo 2009, pubblicato in G.U. del 6 giugno 2009 n. 129). Le nuove regole tecniche contengono, in verità, qualche buona novità per chi si occupa di conservazione digitale dei documenti e fatturazione elettronica (si pensi alla durata ventennale dei certificati di validazione temporale o alle aperture in merito all’uso di dispositivi automatici di firma), ma entreranno in vigore a 180 giorni dalla loro pubblicazione (per sostituire così il DPCM del 13 gennaio 2004). Peccato che la Legge 18 giugno 2009, n. 69 (pubblicata in G.U. n. 140 del 19 giugno 2009 - Supplemento ordinario n. 95) preveda nel suo art. 33 che il Governo sia delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l′innovazione, di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi volti a modificare il Codice dell′amministrazione digitale (cd. C.A.D.), di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e, in particolare, a modificare la normativa in materia di firma digitale al fine di semplificarne l′adozione e l′uso da parte della pubblica amministrazione, dei cittadini e delle imprese, garantendo livelli di sicurezza non inferiori agli attuali!
Insomma, le nuove regole tecniche rischiano di entrare in vigore già vecchie e superate dalla normativa primaria contenuta nel CAD! Come fa l’operatore del mercato allora a fidarsi di quanto riferito nelle nuove regole senza essere colto da una spontanea ansia da prestazione?

2) Il Coitus Interruptus ovvero la fatturazione elettronica obbligatoria per le PA
La Finanziaria 2008 (Legge 24 Dicembre 2007, n. 244) nel suo art. 1 commi 209-214 stabiliva un obbligo generalizzato di fatturare elettronicamente per tutti i fornitori di amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e di enti pubblici nazionali! Tali principi rivoluzionari vennero amplificati in comunicati stampa, convegni e seminari, dove già si anticipava con assoluta certezza l’imminente entrata in vigore dell’obbligo al più tardi al 1° gennaio 2009. Ciò comportò evidenti distorsioni del mercato e molti operatori già avevano tirato un sospiro di sollievo.
Peccato che il decreto attuativo previsto da quella rivoluzionaria normativa ancora si attende…

3) L’Eiaculazione precoce ovvero la disputa teologica sulla conservazione dei documenti originali unici, senza bisogno del notaio!
Nel gennaio di quest’anno commentavamo le tante novità contenute nella Legge n. 2/2009 (di conversione del “decreto anti-crisi” D.L. 185/2008). In particolare, l’art. 16 comma 12 ha modificato i commi 4 e 5 dell’art. 23 del CAD, con la palese intenzione di rendere possibile una conservazione sostitutiva degli originali analogici unici a cura del “detentore” del documento cartaceo (o comunque a cura del responsabile della conservazione da lui nominato), il quale semplicemente avrebbe dovuto apporre la sua firma digitale (e assicurare la validazione temporale a chiusura del processo), salvo eccezioni che sarebbero state indicate con successivo decreto ministeriale finalizzato a individuare solo specifiche categorie documentali per le quali esigenze pubblicistiche determinino un obbligo di conservazione dell’originale analogico o comunque rendano indispensabile una sostituzione “certificata” del documento analogico unico con la sua copia conforme digitale, a cura di un pubblico ufficiale.
Peccato che, come al solito, di questo decreto ministeriale non c’è neppure l’ombra all’orizzonte e i nuovi commi, scritti in modo impreciso e confuso, hanno prima entusiasmato gli operatori del mercato, in un’onda di euforia, che è cessata ben presto quando ci si è resi conto che poco è realmente cambiato!

4) L’Autoerotismo ovvero le incredibili novità contenute nell’art. 2215bis codice civile
Sempre nella legge n. 2/2009, sempre nell’art. 16 della stessa, questa volta al comma 12bis, il legislatore ha pensato bene di inserire un nuovo articolo nel codice civile, il famigerato art. 2215bis, rubricato avvenieristicamente (!) “documentazione informatica”, in un maldestro tentativo di favorire una volta per tutte i processi di dematerializzazione di registri e documenti aziendali, attraverso una norma chiara e perentoria.
Peccato che il testo partorito sia di una imprecisione e inadeguatezza disarmanti. Tale è la confusione generata dall’applicazione di quest’articolo che l’Associazione Nazionale per Operatori e Responsabili per la conservazione digitale dei documenti ha dovuto correre immediatamente ai ripari presentando un’istanza di consulenza interpretativa con richiesta di eliminazione del testo normativo dal nostro ordinamento. A quanto ci è dato di sapere si sta provando ad intervenire a livello istituzionale, ma nella estenuante attesa che il testo sia modificato (o meglio ancora eliminato del tutto) il consiglio che si sente nei corridoi dei Palazzi del Potere è di ignorare l’articolo appena introdotto nell’ordinamento con una legge ordinaria e far finta che non ci sia. Insomma, arrangiatevi da soli, ché noi abbiamo altro da fare!

5) Il Feticismo ovvero le desiderate Regole tecniche sulla conservazione sostitutiva
Sul sito del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione è ancora pubblicata la proposta di regole tecniche in materia di formazione e conservazione di documenti informatici, che avrebbe dovuto finalmente sostituire la deliberazione CNIPA n. 11/2004. Il testo, reso disponibile durante i primi mesi del 2008, è stato salutato favorevolmente dagli operatori del mercato ed è piaciuta anche la volontà di confronto dello stesso Ministero che ha invitato a inoltrare proposte di modifica o integrazione all’indirizzo e-mail segr.dematerializzazione@governo.it. Così ha fatto ANORC e, a quanto ci è dato di sapere, quelle proposte di modifica sarebbe ro state pure prese in seria considerazione!
Peccato che è così forte l’interesse governativo sulla materia che ancora del testo definitivo non c’è traccia!
Il Ministero, insomma, ha fatto annusare al mercato lo strumento normativo che intenderebbe adottare, con i soliti altisonanti proclami, senza poi concedersi del tutto!

6) Il Sesso virtuale ovvero la Carta di sanità elettronica dal punto di vista del Ministero della Salute
Se ne parla in tutte le salse di fascicolo sanitario elettronico, di cartella clinica elettronica, di documentazione clinica e di referti on line: il Garante privacy ha avviato consultazioni pubbliche, si stanno sviluppando costosi progetti. E anche in seno al Ministero era stata avviata una consultazione che aveva portato, nel lontano 2006, dopo numerosi incontri e studi, alla definizione di una corposa bozza di Linee Guida per la Dematerializzazione della documentazione clinica pubblicata “ufficialmente” sul sito del CNIPA.
Peccato che non siano state mai realmente adottate dal Ministero della Salute!
Insomma, parlatene, agite, operate, tanto per il Ministero della Salute è tutto virtuale!

7) La Sodomia ovvero la PEC gratuita per tutti
Che dire ancora della PEC? E’ stata presentata contro lo Stato Italiano un’istanza di infrazione della normativa comunitaria, ne abbiamo parlato recentemente in un articolo e se ne discute da anni animatamente. Il Governo, come ormai sappiamo bene, ha reso in qualche modo obbligatoria la sua adozione per pubbliche amministrazioni, imprese e professionisti, vuole regalare a tutti i cittadini italiani una casella di PEC e ha, da ultimo, reso obbligatoria la pubblicazione di una casella di PEC sui siti web delle PA, in un coacervo di norme tra loro antitetiche e contraddittorie. Il paradosso, sollevato dall’Associazione Cittadini di Internet, è che lo stesso Ministro Brunetta ha dimenticato di adempiere al preciso obbligo di legge fissato dall′articolo 34 della Legge 69/2009, che ha modificato l′articolo 54 del Codice dell′Amministrazione Digitale, inserendo il comma 2ter che recita: entro il 30 giugno 2009, le amministrazioni pubbliche che già dispongono di propri siti sono tenute a pubblicare nella pagina iniziale del loro sito un indirizzo di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta ai sensi del presente codice. Insomma sul sito del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione della PEC non c’è traccia! Nello stesso tempo, con il D.P.C.M. 6 maggio 2009 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale 25 maggio 2009, n. 119), vengono individuate le modalità con cui ogni cittadino, direttamente o tramite l′affidatario del servizio, potrà richiedere l′assegnazione di un indirizzo di posta elettronica certificata (PEC). Caspita, bello, è tutto gratuito per i cittadini italiani!
PEC-cato che coloro che scelgono di avvalersi di questo miracoloso servizio offerto, gratuitamente, dalla Stato Italiano, di fatto eleggono, in modo più o meno inconsapevole, un proprio domicilio informatico per tutti i rapporti con le P.A.
Insomma, caro cittadino, io non pubblico nulla sui miei siti web (tanto non ci sono sanzioni in caso di inosservanza del precetto normativo!), ma ti regalo intanto la PEC e tutti i miei documenti (sanzioni amministrative comprese) ti arriveranno lì!

Conclusioni ovvero atterrare su un campo di cactus
Dopo aver valutato insieme a Voi il pericoloso e raro disturbo ossessivo-compulsivo che attanaglia da mesi il nostro legislatore, mi è venuto in mente questo aforisma che probabilmente sta ispirando le ultime azioni normative che abbiamo commentato: Mira alla luna, anche se la manchi atterrerai tra le stelle. Ecco, il problema è che qui ad atterrare c’è un mercato, quello della gestione elettronica documentale, di cui l’Italia ha bisogno e che sta decollando da solo, senza paracadute e rischia di cadere in un campo di cactus, se il legislatore, anche grazie alla meritata pausa estiva, non torna subito in sé!




di Andrea Lisi
Presidente dell’Associazione Nazionale Operatori e Responsabili della Conservazione digitale dei documenti (ANORC – www.anorc.it)
Docente a contratto Università del Salento – Scuola Professioni Legali - Facoltà di Giurisprudenza
Coordinatore del Digital&Law Department – Studio Legale Lisi – www.studiolegalelisi.it
Membro del Comitato Scientifico della Rivista on-line Diritto e Progetti - www.dirittoeprogetti.it