T.A.R. Veneto: annullamento di provvedimenti pianificatori e poteri sostitutivi in materia urbanistico – edilizia
Marco Panato (*)
28/10/2011 - La legge urbanistica della Regione Veneto(1) regola, all’art. 30, modalità e casi in cui è posto in capo alla Provincia il potere di annullamento di provvedimenti comunali che autorizzino interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi o comunque che violino la normativa in materia urbanistico – edilizia (tra cui, fondamentalmente, la legge urbanistica regionale stessa). In proposito i giudici del T.A.R. Veneto sono stati, più volte, chiamati ad esprimersi, in particolare in primis sulla qualificazione giuridica di tali poteri (e quindi sulle modalità d’esercizio, applicazione e sulle norme più generali che ne regolano lo svolgimento ed i limiti) e, inoltre, sui presupposti previsti dalla normativa regionale.
In un primo caso, deciso dai giudici nel 2007(2), il Collegio si è trovato a decidere se sussistessero o meno i presupposti per l’intervento sostitutivo a seguito di istanza presentata da un soggetto privato alla Provincia, secondo quanto disposto dall’art. 30 comma 6 (3), ma che la stessa, in realtà, aveva già denegato ritenendo insussistente uno dei presupposti, ossia l’inerzia (4)4 del Comune, secondo quanto stabilito dall’art. 20(5). Il Collegio nel caso di specie, concordando con le argomentazioni dell’amministrazione provinciale, ha valutato insussistente ab origine il presupposto dell’inerzia in quanto risultava non ancora definitivamente completato l’esame del progetto e, quindi, impossibile per la Giunta comunale provvedere a riguardo. Perciò non solo il termine previsto dall’art. 20, ossia quello previsto per la determinazione in merito alla proposta di piano, non sarebbe scaduto ma, anzi, non sarebbe nemmeno iniziato a decorrere. Ne deriverebbe, perciò, che il momento da cui si deve far iniziare la decorrenza del termine può essere solamente quello in cui la proposta di piano, su cui l’amministrazione è chiamata a determinarsi, è del tutto completa nonchè corredata degli elaborati previsti dal legislatore.
Inoltre dalla soluzione data dai giudici al caso di specie si ritrovano di particolare rilevanza anche due ulteriori ordini di considerazioni: il primo nell’affermazione, da parte del giudice amministrativo, secondo cui l′esercizio dei poteri sostitutivi della provincia non solo è subordinato all′inerzia dell′amministrazione comunale ma, soprattutto, che affinchè si possa dire sussistente il presupposto dell’inerzia della P.A. è necessario che l’iter istruttorio sia già stato svolto nella sua completezza; il secondo, infine, che ove al contrario ricorrano le circostanze sopra menzionate (ossia che per incompletezza dell’iter istruttorio ancora non sia decorso il termine) non può dirsi illegittimo il diniego opposto dalla provincia alla richiesta di intervento sostitutivo presentata dal privato, ai sensi dell′art. 30 comma 6. Infatti tale assunto, pur vertendo la controversia in esame riguardo l’adozione di un piano di lottizzazione, sembra venire a configurare una sorta di generale principio regolatore delle modalità di esercizio dei poteri introdotti dall’art. 30 tra cui, soprattutto, di tutti i casi di cui al comma 6, che vengono ad investire tutti gli strumenti di pianificazione urbanistica, tra cui PAT e PI(6).
Con altra pronuncia, sempre del 2007 (7), i giudici amministrativi si sono nuovamente espressi sul tema in esame, in particolare ricercando preliminarmente una qualificazione giuridica di tali poteri. A riguardo il Collegio, limitatamente ai casi di autorizzazioni edilizie rilasciate dal Comune non conformi a norme di legge o a disposizioni degli strumenti pianificatori, ha ritenuto che i poteri così riconosciuti dal legislatore regionale in capo alle province possano essere ricondotti alla normativa generale sulla revoca degli atti amministrativi(8), contenuta all’art. 21 nonies della legge sul procedimento amministrativo (9); si tratterebbe, pertanto, di un caso particolare di revoca di un atto illegittimo da parte di un organo diverso rispetto a quello che ha emanato l′atto, esercitato quindi non come attività di controllo ma, al contrario, come un vero e proprio potere revocatorio posto dal legislatore in capo ad un organo diverso rispetto a quello che ha emanato il provvedimento (ossia, rispettivamente, Provincia e Comune). Ciò non è ovviamente scevro di conseguenze giuridiche: l’art. 21 nonies, infatti, impone al comma 1 come requisito, per l’esercizio del potere d’annullamento, la sussistenza di “ragioni d’interesse pubblico” (10) che, pertanto, debbono quantomeno essere menzionate nel provvedimento di annullamento per non rischiare che questi venga ad essere viziato.
Infine, con la sentenza n. 3879/2008 (11), il T.A.R. Veneto è intervenuto ancora una volta sui poteri d’annullamento previsti dall’art. 30 vagliandone il procedimento, con lo scopo di verificare se fosse o meno configurabile la violazione dell’art. 10 bis della l. 241/19907, norma che introduce l’obbligo di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ma limitatamente ai soli casi dei procedimenti qualificabili come ad istanza di parte e non, al contrario, per i procedimenti d’ufficio.
Per i giudici il procedimento in esame non può essere ricondotto a procedimento ad istanza di parte ma, al contrario, deve essere qualificato senza alcun dubbio come procedimento d’ufficio. E questo nonostante sia previsto e possibile che la Provincia possa avviarlo anche a seguito di esposto da parte di un cittadino o di un’istituzione. Per il Collegio, infatti, pur in tal caso si tratterebbe comunque di una scelta da parte dell’amministrazione e non di un comportamento necessario e giuridicamente dovuto come reazione all’esposto o richiesta, da chiunque presentata.
Perciò, aderendo a questa impostazione, sembra potersi qualificare questo procedimento come espressione di un potere discrezionale (13), esercitato in sede di autotutela e che quindi dovrà essere congruamente motivato secondo i più generali e tradizionali canoni che ne regolamentano l’uso (14), imposti dal legislatore. Ciò con particolare riferimento al requisito della presenza di un pubblico interesse (15) a giustificazione dell’agire della pubblica amministrazione. Ne deriverebbe altresì, necessariamente, l’insussistenza dell’obbligo da parte dell’amministrazione provinciale della comunicazione prevista dall’art. 10 bis della l. 241/1990 e, al contrario, una sorta di «obbligo» (o comunque si può parlare almeno di «comportamento doveroso») per il soggetto interessato (16) all’esercizio di tale potere di informarsi autonomamente sull’azione dell’amministrazione a riguardo, specialmente (ma non solo) per poterne «valutare» sia l’operato, inclusa anche la situazione di eventuale inerzia, sia, infine, le possibilità per un proprio intervento (ad esempio nell’ottica di una semplice sollecitazione a riguardo oppure di una possibile impugnazione).
Pertanto, in conclusione, sembra utile sottolineare che, pur risultando così in qualche modo aggravati i canoni di comportamento cui i soggetti interessati debbono adeguarsi, tuttavia: in primis non pare essere un aggravamento così oneroso da risultare in qualche modo eccessivamente pregiudizievole o irragionevole; inoltre, elemento che appare il più importante, così comunque non vengono nemmeno precluse tutte le possibilità per gli interessati di ricevere adeguate risposte e tutela, anche in sede giurisdizionale.
(*)
Marco Panato
marco.panato@univr.it
Dottorando di Ricerca in Diritto Amministrativo
Facoltà di Giurisprudenza
Università degli Studi di Verona
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note
(1) Ossia la L.R. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (B.U.R. Veneto n. 45/2004); Per un approfondimento a riguardo si vedano B. Barel (a cura di), “Commentario alla l.r. Veneto n. 11/2004”, Legislazione Veneta - supplemento a Corriere della Sera, Rcs, 2004, P. Marzaro Gamba, "La legge regionale del Veneto n. 11 del 2004 sul governo del territorio: per una valorizzazione delle procedure nella formazione degli strumenti urbanistici", in Rivista giuridica di urbanistica, Maggioli, 2007, fasc. 1 – 2 e V. Domenichelli, “Gli elementi caratterizzanti della Legge Regionale del Veneto 23 aprile 2004, n. 11”, Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 2006, fasc. 5.
(2) T.A.R. Veneto, II Sez., 07 maggio 2007, n. 1427 (in Foro amm. TAR, Giuffrè, 2007, 5, 1541 (s.m.)).
(3) Cfr. L.R. Veneto n. 11/2004, cit., art. 30 comma 6 (Si veda in B. Barel (a cura di), “Commentario alla l.r. Veneto n. 11/2004”, cit., p. 60).
(4) Per una puntuale definizione dei caratteri dell’inerzia nel diritto amministrativo si guardi F. Caringella, “Corso di diritto amministrativo. Profili sostanziali e processuali.”, Milano, Giuffrè, V Ed., 2008, Tomo II, sez. VIII, Cap. 1, pp. 1395 ss. Per uno sguardo sui rimedi contro l’inerzia della P.A. si veda N. Durante, “I rimedi contro l’inerzia dell’amministrazione: istruzioni per l’uso, con un occhio alla giurisprudenza e l’altro al codice del processo amministrativo, approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.”, in Giustizia Amministrativa, pag. http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/2010_9_11_Durante_La_tutela_avverso_il_silenzio.htm, 2010. Si veda anche, per un approfondimento sui caratteri dell’inerzia amministrativa, C. Barbati, “Inerzia e pluralismo amministrativo : caratteri-sanzioni-rimedi”, Milano, Giuffrè, 1992.
(5) Cfr. L.R. Veneto n. 11/2004, cit., art. 20 (Si veda in B. Barel (a cura di), “Commentario alla l.r. Veneto n. 11/2004”, cit., p. 76).
(6) Ossia Piano di Assetto del Territorio (PAT) e Piano degli Interventi (PI). Tali strumenti, introdotti dal legislatore regionale veneto con la L. R. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (BUR n. 45/2004), sono gli atti che vanno a costituire il piano regolatore comunale: rispettivamente il primo (PAT) costituisce il piano strutturale, contenente le scelte strategiche di assetto e di sviluppo nonchè l’individuazione delle specifiche vocazioni ed invarianti per il governo del territorio comunale, il secondo (PI) il piano operativo che, in coerenza ed in attuazione del PAT, individua e disciplina i singoli interventi sul territorio. Per un approfondimento si rinvia ai testi indicati a nota 1.
(7) Cfr. TAR Veneto, II Sez., 18 dicembre 2007, n. 4031 (in Foro amm. TAR, Giuffrè, 2007, 12, 3726 (s.m.)).
(8) Per un approfondimento sulla revoca si veda, ex multis, E. Casetta, “Manuale di diritto amministrativo”, Giuffrè, Milano, 2010, pp. 564 - 567.
(9) Cfr. Legge 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (G. U. n. 192/1990 e succ. mod., introdotte dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15, dal Decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, dalla Legge 2 aprile 2007, n. 40 e dalla Legge 18 giugno 2009, n. 69), art. 21 nonies:
Art. 21-nonies. (Annullamento d′ufficio)
1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell′articolo 21-octies può essere annullato d′ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall′organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. […]
(10) Per un articolato inquadramento storico – giuridico sulla nozione di pubblico interesse si veda, ex pluris, M. R. Spasiano, "L’interesse pubblico e l’attività della p.a. nelle sue diverse forme alla luce della novella della l. 241 del 1990", in Giust. Amm., n. 5/2005.
(11) T.A.R. Veneto, Sez. II, 17 dicembre 2008, n. 3879.
(12) Cfr. L. 241/1990, cit., art. 10 bis:
Articolo 10-bis. (Comunicazione dei motivi ostativi all′accoglimento dell′istanza).
1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l′autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all′accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell′eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali".
(13) Potere discrezionale dell’amministrazione definito da M. S. Giannini come “un «potere»; spazia in un margine libero limitato positivamente; dà luogo per certi aspetti a una delimitazione di categorie non precise disposte dalla legge; per certi altri aspetti è una scelta (potere di volere); contiene un apprezzamento di opportunità, indirettamente attraverso l’atto e l’attività; contempla il pubblico interesse, ove si riferisca al soggetto”, in M. S. Giannini, “Scritti”, Vol. I - “Il potere discrezionale della pubblica amministrazione. Concetto e problemi” (Parte Seconda), Milano, Giuffrè, 2000, Cap II, pp. 51 ss. In proposito si veda anche. F. Caringella, “Corso di diritto...”cit., Sez. VII, Cap. 1-2, pp. 1305 ss., spec. 1309 – 1321.
(14) Sui canoni dell’autotutela nel diritto amministrativo si vedano, ex multis, A. Liberati, “L’autotutela amministrativa”, Milano, Giuffrè, 2006 e P. Gianniti (a cura di), “La disciplina dell’autotutela : nel diritto costituzionale, civile, penale, del lavoro, amministrativo, tributario, comunitario ed internazionale”, Padova, CEDAM, 2010, Cap. X e XI, pag. 433 ss.
(15) Cfr. M. R. Spasiano, “L’interesse pubblico...”, cit. Per un’analisi dell’interesse pubblico nel procedimento amministrativo si guardi anche A. M. Basso, "Pubblica amministrazione e procedimento amministrativo: l’interesse pubblico e l’obbligo di motivazione", in Diritto & Diritti - Rivista giuridica elettronica, http://www.diritto.it, Giugno 2010, pag. http://www.diritto.it/docs/29696-pubblica-amministrazione-e-procedimento-amministrativo-l-interesse-pubblico-e-l-obbligo-di-motivazione
(16) Per tale intendendosi, ancora una volta, qualsiasi soggetto a prescindere dalla natura di soggetto pubblico o privato.
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